Beth yw effaith polisi caffael cyhoeddus yng Nghymru?

02 Rhagfyr 2014

Erthygl gan Robin Wilkinson, Gwasanaeth Ymchwil Cynulliad Cymru

Llun: o Flickr gan images_of_money. Dan drwydded Creative Commons

Llun: o Flickr gan images_of_money. Dan drwydded Creative Commons

Caffael cyhoeddus yw’r broses lle mae sefydliadau sy’n gwario arian cyhoeddus (a elwir yn “awdurdodau contractio”) yn prynu nwyddau, gwasanaethau a gweithiau, yn unol â rheolau a luniwyd gan yr Undeb Ewropeaidd. Mae’r sector cyhoeddus yng Nghymru yn gwario tua £4.3 biliwn y flwyddyn, sy’n golygu bod caffael cyhoeddus yng Nghymru yn cyfateb i dros chwarter o gyfanswm cyllideb Llywodraeth Cymru. Beth mae Llywodraeth Cymru yn ei wneud i fanteisio i’r eithaf ar effaith y gwariant hwn ar economi Cymru?

Tueddiad Llywodraeth Cymru yn y blynyddoedd diwethaf yw ffafrio polisïau sy’n defnyddio caffael fel arf strategol i gynorthwyo swyddi a thwf yng Nghymru, yn hytrach na chanolbwyntio’n benodol ar arbed arian i’r awdurdodau contractio. Yn gynnar yn 2012, cyhoeddodd Grŵp Gorchwyl a Gorffen Pwyllgor Menter a Busnes y Cynulliad adroddiad ar gaffael yng Nghymru. Gwnaeth hynny yng nghyd-destun edrych ar gyfarwyddebau caffael newydd yr UE a oedd yn cael eu trafod ym Mrwsel: i gael rhagor o wybodaeth am effaith debygol y cyfarwyddebau newydd gweler blog blaenorol gan y Gwasanaeth Ymchwil.

Pwynt allweddol a ddaeth i’r amlwg yng ngwaith y Pwyllgor oedd bod y rhwystrau ymarferol yng Nghymru yn llawer mwy o rwystr na’r fframwaith cyfreithiol perthnasol o ran defnyddio caffael i gyflawni canlyniadau polisi Llywodraeth Cymru.

I grynhoi, roedd argymhellion y Pwyllgor yn canolbwyntio ar y meysydd allweddol canlynol:

  • Creadigrwydd: rhaid i brynwyr yng Nghymru weithio’n fwy creadigol o fewn y fframwaith cyfreithiol i sicrhau bod amcanion polisi caffael yn cael eu bodloni, yn hytrach na dim ond sicrhau cydymffurfiaeth â gofynion cyfreithiol;
  • Cymhwysedd: rhaid gwella sgiliau prynwyr fel y gallant gyflawni’r canlyniadau y maent eu heisiau gan weithgarwch caffael; a
  • Capasiti: rhaid cael mwy o gapasiti yn y sector caffael yng Nghymru.

Yn dilyn hynny, cyhoeddodd Llywodraeth Cymru adroddiad, Gwneud y Gorau o Bolisi Caffael Cymru, ym mis Medi 2012. Awdur yr adroddiad oedd John McClelland – a oedd eisoes wedi llunio adroddiad i Lywodraeth yr Alban ynglŷn â sut y gallai wella ei gweithgarwch caffael. Nododd John McClelland fod gan ei adroddiad synergedd da â chasgliadau ac argymhellion adroddiad y Pwyllgor Menter a Busnes. Roedd y Gweinidog sy’n gyfrifol am gaffael – Jane Hutt AC, y Gweinidog Cyllid – eisoes wedi derbyn yn ddiamwys pob un o argymhellion y Pwyllgor.

Felly, ymddengys bod cryn dipyn o gytundeb o fewn Cymru o ran sut y dylai Llywodraeth Cymru geisio gwneud y gorau o effaith caffael cyhoeddus. Ond, faint o gynnydd sydd wedi’i wneud?

Yn dilyn Adroddiad McClelland, cyhoeddodd y Gweinidog Cyllid Ddatganiad Polisi Caffael Cymru. Roedd yn nodi’r arferion caffael a’r camau gweithredu penodol y mae’r Gweinidog eisiau i sefydliadau yn y sector cyhoeddus yng Nghymru eu dilyn er mwyn gweithredu’r argymhellion yn adroddiad McClelland (mae’r datganiad wedi’i ddiweddaru ers hynny, ac mae’r fersiwn ddiweddaraf ar gael yma).

Un o’r ymrwymiadau yn y Datganiad Polisi Caffael cyntaf oedd bod Llywodraeth Cymru yn cynnal cyfres o “Wiriadau Ffitrwydd Caffael” blynyddol i asesu capasiti caffael awdurdodau contractio. Cyhoeddodd y Gweinidog ganlyniadau gwiriadau ffitrwydd llywodraeth leol ym mis Awst 2014. Nododd fod 12 o’r 22 cyngor a aseswyd ar lefel aeddfedrwydd islaw cydymffurfio â gallu caffael sefydliadol digonol, a nodwyd nad oedd un sefydliad (Cyngor Sir Ynys Môn) yn cydymffurfio o gwbl (mae’r gwiriadau ffitrwydd llywodraeth leol ar gael yma).

Argymhelliad arall yn Adroddiad McClelland oedd bod Llywodraeth Cymru yn sefydlu Gwasanaeth Caffael Cenedlaethol i ddelio’n ganolog gyda gwariant cyffredin ac ailadroddus ar ran awdurdodau contractio yng Nghymru. Un o nodau’r gwasanaeth hwn oedd arbed arian drwy gydlynu’n ganolog, a gyrru bargen well, ar gyfer caffael nwyddau a gwasanaethau penodol. Ar y pryd, dywedodd McClelland bod tua 20% o gaffael yn y sector cyhoeddus yng Nghymru yn digwydd trwy gontractau cydweithredol, ond yn ei farn ef 50% fyddai’n ddelfrydol.

Yn dilyn hynny, lansiwyd y Gwasanaeth Caffael Cenedlaethol ym mis Tachwedd 2013. Mae’r Gweinidog wedi derbyn argymhelliad gan Bwyllgor Cyfrifon Cyhoeddus y Cynulliad y dylai Llywodraeth Cymru gyhoeddi adroddiad blynyddol ar gyfer y gwasanaeth hwn, a dywedodd y byddai’r adroddiad cyntaf yn cael ei gyhoeddi ym mis Ebrill 2015, ar ôl y flwyddyn ariannol lawn gyntaf o weithredu’r Gwasanaeth.

Mae gweithgareddau eraill Llywodraeth Cymru er mwyn manteisio i’r eithaf ar effaith caffael cyhoeddus yng Nghymru yn cynnwys:

  • Doniau Cymru: prosiect a ariennir gan yr UE i ddatblygu sgiliau a gallu caffael ledled gwasanaethau cyhoeddus yng Nghymru;
  • Cronfa Ddata Gwybodaeth am Gymwysterau Cyflenwyr (SQuID): system electronig a gynlluniwyd, ymhlith pethau eraill, i symleiddio’r broses o gael gwybodaeth gan gynigwyr. Y nod yw sicrhau bod y broses gaffael yn haws i fusnesau bach a chanolig; a
  • Diweddaru’r Canllawiau Budd i’r Gymuned: mae’r diweddariad hwn i ganllawiau 2010 yn amlinellu sut y gallai awdurdodau contractio yng Nghymru ddefnyddio caffael er budd i’r gymuned leol – er enghraifft, drwy sicrhau swyddi a chyfleoedd hyfforddi i bobl leol.

Ond, beth yw effaith yr holl weithgarwch hyn? Un mesur a allai roi syniad yw faint o waith sy’n cael ei ennill gan fusnesau cynhenid, busnesau bach a chanolig gan amlaf. Mae gwleidyddion yn awyddus i weld y ffigur hwn yn codi, am y byddai’n golygu bod mwy o arian yn aros yng Nghymru, heb sôn am effaith ehangach arian cwmnïau bach lleol yn cael ei ail-wario mewn cadwyni cyflenwi lleol (gweler cyhoeddiad y Ffederasiwn Busnesau Bach, Local Procurement: Making the most of small businesses, one year on).

Fodd bynnag, mae’r ffigurau mwyaf diweddar ar hyn yn dyddio o 2010-11, pan enillodd cyflenwyr wedi’u lleoli yng Nghymru 52% o gontractau, i fyny o 35% yn 2004. Er bod y Gweinidog wedi dweud bod Llywodraeth Cymru wedi dechrau dadansoddi gwariant caffael ar gyfer y blynyddoedd 2012-13 a 2013-14, nid oes ffigurau wedi’u cyhoeddi eto. Byddai ffigurau mwy diweddar yn helpu Aelodau’r Cynulliad i graffu ar effeithiolrwydd gweithgarwch caffael diweddar Llywodraeth Cymru. Heb y data, ni wyddwn beth yw effaith lawn y gweithgarwch yn y maes hwn.