“Bil Hawliau Dynol Prydeinig”: goblygiadau ar gyfer datganoli

5 Tachwedd 2014

Erthygl gan Alys Thomas ac Elisabeth Jones

Llun: o Wikimedia Commons. Dan drwydded Creative Commons.

Llun: o Wikimedia Commons. Dan drwydded Creative Commons.

Cyhoeddodd y Blaid Geidwadol ei chynigion ar gyfer “Bil Hawliau Dynol Prydeinig” mewn papur strategaeth, Protecting Human Rights in the UK (Hydref 2014) ac fe fydd yn cyhoeddi Bil drafft ar Hawliau a Chyfrifoldebau Prydeinig cyn hir. Yr amcanion allweddol yw:

  • Diddymu Deddf Hawliau Dynol 1998.
  • Cyflwyno Deddf arall yn ei lle, ond mewn ffordd sy’n dal i gynnwys testun “y Confensiwn Hawliau Dynol gwreiddiol”.
  • Egluro ystyr Hawliau’r Confensiwn sydd wedi’u cynnwys ynddi, a “chyfyngu ar y defnydd” o’r hawliau hynny ar gyfer “yr achosion mwyaf difrifol.”

Mae’r papur yn canmol y Confensiwn Ewropeaidd ar Hawliau Dynol gwreiddiol (“y Confensiwn”), a luniwyd (i raddau helaeth gan weision sifil y DU) ar ôl yr Ail Ryfel Byd, gyda’i hawliau absoliwt fel: rhyddid rhag artaith a’r hawl i dreial teg; hawliau y gellir ond cyfyngu arnynt mewn amgylchiadau penodol, fel yr hawl i fywyd a’r hawl i ryddid; a hawliau cymwys eraill, fel yr hawl i ryddid mynegiant, y gellir cyfyngu arnynt mewn amryw o sefyllfaoedd. Nododd:

The Convention is an entirely sensible statement of the principles which should underpin any modern democratic nation. Indeed, the UK had a great influence on the drafting of the Convention, and was the first nation to ratify it. In today’s uncertain world, our commitment to fundamental human rights is as important as ever. That is why we must put Britain first, taking action to reform the human rights laws in the UK, so they are credible, just and command public support.

Mae’r papur strategaeth yn honni, dros yr 20 mlynedd diwethaf, bod datblygiadau sylweddol wedi tanseilio hyder y cyhoedd yn fframwaith hawliau dynol y DU, a bod bellach angen ei ddiwygio.

Os caiff y cynigion eu gweithredu, bydd ganddynt oblygiadau ar gyfer datganoli yn y DU. Dywedodd Dominic Grieve AS, y Twrnai Cyffredinol blaenorol:

At present the existing Convention rights underpin the powers devolved to both Scotland and Northern Ireland and now Wales. If the Convention rights are qualified, will the devolution settlements then be altered? In the case of Northern Ireland they are part of an international treaty. Or will the changes be confined to England and the reserved powers of the UK government—creating two different systems of rights in one country. How will the courts be expected to reconcile those differences?

Mae’r Confensiwn wedi’i ymgorffori’n uniongyrchol yn y statudau datganoli. Felly, er enghraifft, yn ôl Deddf Llywodraeth Cymru 2006, nid yw Deddfau Cynulliad Cenedlaethol Cymru sy’n anghydnaws â hawliau’r Confensiwn yn gyfraith, ac mae hyn hefyd yn berthnasol i is-ddeddfwriaeth.

Mae’r Athro Aileen McHarg, Prifysgol Strathclyde, yn esbonio ymhellach:

This dual system of human rights protection means that while the UK Parliament is free to repeal the HRA, this would not by itself end the domestic incorporation of the ECHR in the devolved nations.

While people in Scotland, Wales or Northern Ireland could no longer bring Convention-based actions against UK departments and other public bodies, nor argue for Convention-compatible interpretations of UK legislation, they would still be able to challenge primary or secondary legislation enacted by the devolved institutions or other acts of the devolved governments.

If the UK Government wished to go further and withdraw from the ECHR altogether – as was suggested earlier this year by some Conservative politicians –this would require amendment of the devolution legislation as well. At this point, things become constitutionally interesting.

Fodd bynnag, nid dyma’r unig bosibilrwydd; gallai Senedd y DU ddiwygio Deddf Llywodraeth Cymru 2006, gan ddisodli’r cyfeiriadau at hawliau’r Confensiwn fel y maent yn awr gyda chyfeiriadau at yr hawliau a fydd yn cael eu nodi yn y Bil Hawliau Dynol Prydeinig arfaethedig. Byddai hynny’n newid cymhwysedd y Cynulliad ac felly byddai angen pasio Cynnig Cydsyniad Deddfwriaethol yn y Cynulliad. (Nid yw’r gofyniad hwn yn un statudol ond mae’n gonfensiwn cyfansoddiadol cryf sydd wedi’i ymgorffori mewn Memorandwm Cyd-ddealltwriaeth rhwng Llywodraeth y DU a Llywodraeth Cymru).

Yn achos  Deddf Gogledd Iwerddon 1998, caiff safle’r Confensiwn ei atgyfnerthu gan Gytundeb Gwener y Groglith. Byddai unrhyw ymgais i ddileu cyfeiriadau at y Confensiwn gyfystyr â thorri cytundeb rhyngwladol ar wahân i’r Confensiwn ei hun.

Prif ddadl y papur strategaeth yw bod Llys Hawliau Dynol Ewrop wedi estyn yr hawliau’n raddol ac wedi ehangu hawliau’r Confensiwn i feysydd newydd, y tu hwnt i’r hyn a ragwelwyd pan gytunwyd ar y Confensiwn. Dyma rai enghreifftiau:

  • Yr anghydfod presennol rhwng y Llys a’r Deyrnas Unedig dros hawliau pleidleisio i garcharorion;
  • Dyfarniad gan y Llys yn 2007 i ehangu hawliau ffrwythloni artiffisial carcharorion gyda’u partneriaid;
  • Dyfarniad Vinter v DU ar 9 Gorffennaf 2013, yn ôl y papur strategaeth, a benderfynodd na ellir dedfrydu llofruddion i garchar am oes. (Fodd bynnag, mae llawer o gyfreithwyr Hawliau Dynol blaenllaw, fel yr Arglwydd Pannick QC, o’r farn na wnaeth y Llys ddiystyru rhoi dedfrydau oes gyfan i lofruddwyr, i aros yn y carchar am weddill eu bywydau. Y dyfarniad oedd y dylid adolygu dedfrydau o’r fath o bryd i’w gilydd i weld a ellir eu cyfiawnhau o hyd, yn ddibynnol ar gynnydd y carcharor tuag at adsefydlu).

Mae’r papur strategaeth yn derbyn bod y Ddeddf Hawliau Dynol yn cadarnhau sofraniaeth Senedd y DU dros faterion hawliau dynol. Er hynny, mae’n dadlau bod adran 3(1) yn tanseilio’r sofraniaeth honno’n ymarferol, trwy fynnu bod llysoedd y DU yn “darllen a rhoi effaith i” – hynny yw i ddehongli – deddfwriaeth mewn ffordd sy’n gydnaws â hawliau’r Confensiwn, cyn belled ag y mae’n bosibl gwneud hynny.

Mae beirniaid y cynigion yn nodi os yw’r Senedd wedi gwneud ei fwriadau yn glir mewn deddfwriaeth, nid yw’n bosibl i’r llysoedd wrth-wneud y bwriadau hynny drwy ddehongli, hyd yn oed os ydynt o’r farn bod y ddeddfwriaeth yn torri’r Confensiwn. Mewn achosion o’r fath, gall y llysoedd ond wneud datganiad nad yw’r ddeddfwriaeth yn gydnaws â’r Confensiwn. Nid yw hyn yn effeithio ar ddilysrwydd, gweithrediad parhaus, na gorfodaeth y ddeddfwriaeth.

Hefyd, gall y Senedd wrth-wneud dehongliad “cyfeillgar â’r Confensiwn” gan lysoedd yn y DU, os yw’n dymuno, drwy ddiwygio neu ddisodli’r ddeddfwriaeth dan sylw mewn ffordd sy’n gwahardd unrhyw bosibilrwydd o ddehongliad o’r fath.

Roedd y papur strategaeth hefyd yn dweud y byddai’r diwygiadau arfaethedig yn golygu na fyddai Llys Hawliau Dynol Ewrop bellach yn rhwymol i Oruchaf Lys y Deyrnas Unedig. Mae’n aneglur beth fyddai effaith hynny. Yn achos Cyngor Dinas Manceinion v Pinnock [2010] UKSC 45, dywedodd Goruchaf Lys y Deyrnas Unedig nad oedd wedi’i rwymo i ddilyn pob penderfyniad gan y Llys yn Strasbourg ac y byddai gwneud hynny’n anymarferol, ac weithiau’n amhriodol.

Diwygiad arall sy’n cael ei addo yn y papur yw na fydd Llys Hawliau Dynol Ewrop bellach yn gallu gorchymyn newid yng nghyfraith y DU ac y bydd yn dod yn gorff ymgynghorol yn unig. Mae beirniaid wedi nodi nad oes gan Lys Hawliau Dynol Ewrop y pŵer i orchymyn newid yng nghyfraith y DU ar hyn o bryd. Os bydd y Llys yn canfod bod darn o ddeddfwriaeth y DU yn anghydnaws â’r Confensiwn, bydd yn nodi hynny mewn dyfarniad, ond nid oes gan y Llys y gallu i ddirymu’r ddeddfwriaeth honno, na’i gwneud yn ofynnol i Lywodraeth y DU neu’r Senedd ei newid mewn unrhyw ffordd benodol.

Mae beirniaid yn nodi, os bydd gwledydd sydd wedi ymrwymo i’r Confensiwn yn methu â gweithredu dyfarniadau’r Llys, y gall Pwyllgor Gweinidogion Cyngor Ewrop gymryd camau diplomyddol i’w perswadio i wneud hynny. Mae Pwyllgor y Gweinidogion yn gorff sydd â chynrychiolaeth o bob aelod-wladwriaeth ar Gyngor Ewrop. Dyna’r unig fecanwaith gorfodi yn y Confensiwn.

Roedd y papur hefyd yn addo y byddai Llywodraeth Geidwadol yn y dyfodol yn sicrhau cydbwysedd cywir rhwng hawliau a chyfrifoldebau yng nghyfraith y DU. Mae’n dadlau bod y cynigion yn seiliedig ar ddwy ffaith gyfreithiol sylfaenol:

  • “There is no formal requirement for our Courts to treat the Strasbourg Court as creating legal precedent for the UK. Such a requirement was introduced in the Human Rights Act, and it is for Parliament to decide whether or not it should continue.” Yn 1966, cytunodd y DU yn wirfoddol i gydymffurfio â dyfarniadau Llys Strasbourg, fel mater o gyfraith ryngwladol. Ni chafodd y Ddeddf Hawliau Dynol effaith ar hynny mewn unrhyw ffordd, ac fel y nodwyd uchod, nid yw Goruchaf Lys y DU o’r farn ei fod wedi rhwymo i ddilyn penderfyniadau Strasbourg.
  • “In all matters related to our international commitments, Parliament is sovereign.” Roedd cysylltiadau tramor, gan gynnwys y pŵer i wneud ymrwymiadau rhyngwladol, tan yn gymharol ddiweddar, yn fater i Lywodraeth y DU, heb rôl ffurfiol gan y Senedd. Fodd bynnag, o dan Ddeddf Diwygio a Llywodraethu Cyfansoddiadol 2010, rhaid i gytuniadau rhyngwladol gael eu gosod gerbron y Senedd cyn iddynt ddod yn rhwymol ar y DU. Gallai’r DU dynnu’n ôl o’r Confensiwn, ond, oni bai a hyd nes iddi wneud hynny, mae wedi’i rhwymo, fel mater o gyfraith ryngwladol, i gydymffurfio â thelerau’r Confensiwn (gan gynnwys glynu at ddyfarniadau’r Llys Hawliau Dynol Ewrop). Ni all y Senedd newid cyfraith ryngwladol. Ar yr un pryd, fodd bynnag, mae athrawiaeth cyfraith ddomestig sofraniaeth Seneddol yn golygu y gall y Senedd basio deddfwriaeth sy’n anghydnaws ag unrhyw ymrwymiad rhyngwladol gan y DU.